一、城市土地复合利用的相关概念解析

1、土地复合利用的内涵及特征

土地复合利用指土地用途分类时单一宗地具有两类或两类以上使用性质，包括土地混合利用和建筑复合使用方式，与控制性详细规划中的“混合用地”规划性质相对应，通俗的说法就是，一宗地上同时建设多种功能的建筑物。【1】体现的是土地用途兼容，常见的混合类型包括：商业与办公的混合、商业与住宅的混合、住宅与商业办公的混合等。以上是狭义的土地复合利用内涵，侧重于微观层面对于平面和立体的开发、建设、使用。广义的土地复合利用是指将区域所需的各类功能在同一空间内系统性地结合，侧重于宏观层面的混合开发战略。【2】土地复合利用是一种紧凑高效、多样丰富、整体有序的用地方式，具有节能环保、节约资源、宜居宜业、提质增效等特征。

2、城市复合空间的概念

城市复合空间 (Complex Urban Space)是指在城市发展中，为了实现人性化的空间体验、城市空间综合开发与土地集约利用等方面的有机结合，在城市的某一特定区域内，结合城市环境中各功能交错使用的要求，空间单元之间互相关联、渗透、层叠，形成多层次、多含义、多功能的场所。【3】复合化的空间不仅是物理空间形态，更是在功能使用上对场所的属性的心理认知空间，体现人、建筑和自然三者的和谐统一。

二、关于城市土地复合利用的政策及其必然性

1、相关政策

2013年底，天津市规划局对于工业研发用地，明确了在单体建筑面积、绿地率、容积率等方面的具体建设限制，相较普通工业用地和研发用地，要求更为严苛，出台了《关于加强工业研发类项目建设管理有关要求的通知》。

2014年初，上海《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，鼓励公共设施用地、仓储物流用地根据业态需求进行土地混合开发和建筑复合利用； 《关于中国（上海）自贸区综合用地规划和土地管理的试点意见》中：在增量用地方面，按照综合用地主导用途的不同，区分供地方式、出让底价等条件；在存量用地方面，鼓励通过补地价将原有工业用地转为综合用地。

国土资源部发布了《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发【2014】119号），进一步强调了健全土地节约集约使用制度，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率；浙江省政府出台了《关于实施“空间换地”深化节约集约用地的意见》，旨在进一步优化国土空间布局、转变土地利用方式、提升土地亩产效率；

2014年底，国家级新区青岛黄岛新区出台了《关于青岛西海岸新区城市建设综合用地规划和土地管理实施办法》，试行以建筑功能使用需求为主的复合型用地管理，以类似负面清单模式明确了不能作为综合用地的用地类型，以及有条件混合的用地类型等。

《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），明确了支持土地复合利用的情形：鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。标准厂房用地按工业用途管理，国家大学科技园、科技企业孵化器实行只租不售、租金管制、租户审核、转让限制的，其用地可按科教用途管理。

鼓励地下空间开发，住房城乡建设部《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城〔2016〕193号）：通过分层规划，利用地下空间建设公共停车场的，地块用地规划性质为相应地块性质兼容社会停车场用地。对新建建筑充分利用地下空间，超过停车配建标准建设地下停车场，并作为公共停车场向社会开放的超配部分，符合规划的，可不计收土地价款。

2、城市土地复合利用的必然性

土地资源的优化配置和集约复合利用有其必然要求：一、城市化进程加快，要求城市建设功能的多样化，单一的土地用途难以适应不断变化的用地要求；二、随着互联网时代的到来，原有的产业结构派生出很多新功能，并且催生了各类新型产业出现，跨产业的深度融合等，按照工业、住宅、商业、办公等单一土地用途管理，已不能满足产业结构融合、经济转型升级的实际需求。产业结构分化，推动着土地利用结构的变化。

当前土地资源短缺，经济发达地区城市土地供给紧张的环境下，提出城市复合空间利用，对提高城市土地空间使用效率，减少资源消耗具体重大意义。城市土地复合利用，注重土地空间的利用率，通过不同用途土地的混合，摆脱传统的城市空间组合方式，将城市空间拓展至三维、四维层面。二维的平面、三维的立体、四维指时间上24小时将不同的城市功能在同一区域复合，充分实现空间多样性，满足人民生活对城市基本功能的需求。

三、杭州城市土地复合利用的具体应用

1、地下空间的复合利用——轨道交通及地下空间使用权有偿出让

杭州城市总体规划提出，将地下空间开发与轨道交通建设充分结合，兼顾海绵城市建设、人民防空、城市蓄涝和雨水综合利用。以地下轨道交通线网和站点为轴线，连通2个主中心、9个副中心、12个重点片区，形成开放型、网络化的杭州地下城。2022年杭州亚运会前，杭州将形成“10条轨道普线+1条轨道快线+2条市域线”共计13条线路，总长度达516公里的城市轨道交通骨干网络，实现十城区全覆盖。

通过对轨道交通沿线居住用地、商务金融用地、公共设施用地、工业用地等情况的具体分析，发现轨道交通建设对周边土地利用的潜在影响，以更好地促进轨道交通建设与周边土地的复合利用，以求得更为合理的城市土地利用模式。 

（1）TOD模式下的城市土地复合利用

TOD（Transit Oriented Development，公共交通导向发展）作为一种基于主张土地利用与公共交通结合，促进了城市形态从低密度蔓延向更高密度的、功能复合的、人性化的“簇群状”形态演变，为城市提供了一种有别于传统发展模式的、依托公共交通尤其是轨道交通的、新的交通与土地利用集约复合的模式。该模式在新加坡、日本等国家和地区有了广泛的应用，并取得了很大成效。

杭州目前建成的几种地下空间模式：地铁、地下过街隧道、地下商业中心、地下停车场库等，主要地下空间利用项目有：武林广场地下商城、庆春广场地下空间综合体、复兴国际商务广场地下综合体、华家池商务综合体、港龙城商业综合体、奥体博览城、杭州创新创业新天地地下都市综合体等。

七堡地铁车辆段综合体位于杭甬高速、德胜快速路、地铁一号线围合而成的三角形区域，是杭州城东新城的交通门户，项目总占地440亩。原先规划为地铁车辆段项目，但在后来的土地再开发中，形成了三层的空间复合开发——在地铁车辆段上空10米再造开发地平线，地面以下是地铁，地面至10米的空中是地铁车辆段；10米之上又多了一个大型的住宅小区，形成了一个三层“汉堡包”的格局。再造空中建设平台的成果是：新增土地495亩，可建建筑总面积达54万平方米，实现土地出让收入44.4亿元。提高了对土地的使用功能，在原有检修库、综合维修大楼、控制中心等地铁功能建筑之外，新增住宅、酒店、写字楼等多种业态的开发建设，使得轨道交通建设与高强度土地开发相结合。

（2）地下空间使用权有偿出让

地下空间在城市发展中承担越来越多的功能，当前城市建设用地紧张，亟需空间挖潜，有偿出让获得更高的经济效益是一种相对高效且可行的方法。

2014年，杭州市江干区庆春广场地下空间项目西至景昙路，北至庆春银泰地下室边线，东至广场二号路，项目为地下三层综合体，总建筑面积为77530.9平方米。

根据此前的规划：项目总停泊车位约1000个（其中公共停车泊位约800个）。项目地下一层为商业，地下二层为配套用房和停车库，地下三层为停车库；项目与周边各商业主体配建联接通道，与西子百大项目实现地下一层、二层沟通，与金投大厦、庆春银泰项目地下一层沟通，项目一层与南侧地铁二号线庆春广场站做到无缝衔接。

杭州市西湖区五洲国际广场项目地下一层商业于2019年完成有偿使用审批，这是杭州西湖区首宗地下空间有偿使用项目获批。《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》的要求，明确办理范围为经依法批准建设的地下建（构）筑物所占封闭空间及其外围水平投影占地范围的建设用地使用权，其中净高度大于2.2米（含）的可以一并设立地下建（构）筑物的房屋所有权。

2、低效用地再开发：利用高速公路服务区、互通区及城市交通设施边角空地开发建设物流基地

杭州交联物流有限公司前进物流中心项目，位于大江东产业集聚区钱江通道南接线六工段互通区，由杭州市交通投资集团有限公司下属的杭州交通物流有限公司负责投资建设，2019年4月竣工，占地160亩，邻S9苏绍高速，交通区位优越。高速出口互通区域的土地通常仅能规划为绿化用地，该项目正是将该区域建成物流基地，可以有效地分流集聚物流用车，减轻城市核心区域的交通拥堵压力和尾气污染。 

根据《杭州市城市总体规划（2001-2020年）》，物流仓储用地布局：中心城区规划仓储物流用地1.43平方千米，占城市建设用地的0.33%。人均物流仓储用地0.36平方米。规划4处物流园区和14处物流中心，在交通条件较好区域规划配送中心。社会性仓储设施向物流基地方向发展，结合铁路货场、高速公路、国省道、港口码头等队伍交通设施布置用地。

四、土地复合利用可能存在的问题及建议

在实施土地复合利用项目过程中，例如轨道交通周边的土地利用很难完全按照轨道沿线土地价值规律实施用地的储备和开发，这可能是由于自然、经济、人文、历史等各方面的因素的共同作用下，还存在诸如缺乏规划管控、土地利用强度低、立体复合程度低等问题，直接导致轨道交通利用效率低、土地资源价值没有得到最大化利用。

土地的复合利用，不是单纯地提高土地的开发强度，增加容积率或者增加建筑密度、高度等，应该要强调整体规划、整体开发的原则，不轻易分割转让开发，尽量促进不同用途之前的功能互补；迎合当地市场用地需求，不同产业发展阶段根据具体的发展形势作出调整；增加管理的实施弹性，综合安全、消防、环保等客观要求，兼顾社会公共利益需求，确定各用途用地的合理配比区间。

以“绿色”为名片，“努力使杭州成为美丽中国建设的样本”，这不仅是一句口号，更是在土地利用过程中科学设置开发强度，扩大绿色生态空间，改善人居环境，彰显杭州历史文化和自然景观特色。